De reikwijdte van het verdedigingsbeginsel

8 Jul 2014

door Arthur Kan, fiscaal advocaat

 

Het communautaire (belasting)recht heeft op veel terreinen geen eigen procesregels. Uitgangspunt van het HvJ is het beginsel van procesrechtelijke autonomie; bij het ontbreken van een gemeenschapsregeling is het een aangelegenheid van elke lidstaat is om procesregels te geven voor rechtsvorderingen die belanghebbenden aan het communautaire recht ontlenen. Deze regels mogen echter niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen gelden en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken.

 

Ondanks deze procesrechtelijke autonomie heeft het HvJ eerder bepaald dat het Europese verdedigingsbeginsel moet worden geëerbiedigd, ook als het nationale procesrecht niet in een dergelijke formaliteit voorziet. Het verdedigingsbeginsel is verankerd in artikel 41, lid 2 van het Handvest van de grondrechten van de EU en verplicht alle instellingen van de Unie om, vóórdat zij nadelige individuele maatregelen jegens een persoon nemen die binnen de werkingssfeer van het communautaire recht vallen (bijvoorbeeld in het kader van de BTW of douanerechten), deze eerst te horen en inzage in de onderliggende stukken te verlenen. Hoewel het verdedigingsbeginsel inmiddels is gecodificeerd in het douanerecht, is dit beginsel verder niet opgenomen in het nationale (belasting)procesrecht. Op grond van de Awb en de AWR is de inspecteur bijvoorbeeld niet gehouden de belanghebbende te horen alvorens een naheffingsaanslag omzetbelasting op te leggen, hetgeen dan ook de praktijk is.  

 

Omtrent de reikwijdte en de gevolgen van het verdedigingsbeginsel bestaat in de Nederlandse rechtspraak en literatuur geen eenduidige lijn. De jurisprudentie van het HvJ laat een diffuus beeld zien, waaruit verschillende (tegenovergestelde) opvattingen worden afgeleid. De Hoge Raad heeft het HvJ daarom bij arrest van 22 februari 2013 om opheldering verzocht, waarbij de volgende vragen zijn opgeworpen (HR 22 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BR0666):

 

  • kan het verdedigingsbeginsel rechtstreeks door de belanghebbende worden ingeroepen?

 

  • is het verdedigingsbeginsel geschonden ingeval het primaire besluit in een administratieve bezwaarprocedure integraal kan worden heroverwogen en de belanghebbende in dat kader het recht heeft te worden gehoord?

 

  • welke rechtsgevolgen dienen aan een vastgestelde schending van het verdedigingsbeginsel worden verbonden?

 

Het HvJ heeft bij arrest van 3 juli jl. bovengenoemde vragen beantwoord (HvJ 3 juli 2014, nr. C-129/13 en C-130/13). De kern van het arrest is dat het HvJ een beslissende rol toekent aan de nationale rechter voor de gevolgen van (schending van) het verdedigingsbeginsel. 

 

Uit de antwoorden van het HvJ volgt dat het verdedigingsbeginsel rechtstreekse werking heeft. Belanghebbenden kunnen ten overstaan van de belastingrechter dus rechtstreeks een beroep doen op dit beginsel. Daaraan voegt het HvJ nog toe dat het bestuursorgaan met de complexiteit van de onderliggende zaak rekening moet houden bij de vaststelling van een redelijke reactietermijn. De belanghebbende moet daadwerkelijk in de gelegenheid worden gesteld zijn standpunten kenbaar te maken vóórdat het bezwarend besluit al dan niet wordt genomen. Het vorengaande impliceert dat de belanghebbende reeds in een vroeg stadium de beschikking dient te hebben over de stukken waarop het bestuursorgaan zich baseert. Dit zou een breuk vormen met het ter zake geldende beleid van de Belastingdienst; teneinde anticiperend gedrag van de belanghebbende te voorkomen verstrekt de Belastingdienst geen stukken in de fase voordat de belastingaanslag is opgelegd.

 

Ten aanzien van de tweede vraag is het HvJ minder duidelijk. Het HvJ benadrukt dat het verdedigingsbeginsel geen absolute gelding heeft, maar onder voorwaarden beperkingen kan bevatten. In een eerder arrest heeft het HvJ reeds met zoveel woorden overwogen dat de omstandigheid dat een belanghebbende niet is gehoord voordat een bezwarend besluit jegens hem is genomen, kan worden gerechtvaardigd als het besluit automatisch wordt opgeschort nadat de belanghebbende een gemotiveerd bezwaar heeft ingediend en de belanghebbende in de nadien volgende administratieve procedure alsnog wordt gehoord (HvJ 26 september 2013, nr. C-418/11).

 

In belastingzaken schorst een bezwaarschrift de werking van het bestreden besluit niet automatisch. Het enkele feit dat er een bezwaarschrift tegen een aanslag aanhangig is vormt dus geen belemmering voor de invordering van die aanslag. Op basis van beleid is de ontvanger in de regel wel bereid om voor de duur van de procedure uitstel van betaling te verlenen voor het betwiste bedrag van de belastingschuld. De ontvanger is bevoegd aan het uitstel voorwaarden te verbinden, bijvoorbeeld het verlangen van volledige zekerheid voor de bestreden belastingschuld.

 

Het HvJ heeft nu geoordeeld dat automatische opschorting van het bestreden besluit niet per definitie noodzakelijk is om een beperking op het verdedigingsbeginsel te rechtvaardigen. Anders gezegd, een ruimhartig uitstelbeleid van de ontvanger lijkt te kunnen rechtvaardigen dat het verdedigingsbeginsel niet is nageleefd en de belanghebbende aldus niet is gehoord voordat een belastingaanslag of uitnodiging tot betaling is opgelegd. Het is volgens het HvJ aan de nationale rechter na te gaan of de belanghebbende de opschorting van het bestreden besluit effectief kan verkrijgen. In ieder geval moet er uitstel van betaling worden verleend indien in redelijkheid kan worden getwijfeld aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hiermee dreigt de reikwijdte van het verdedigingsbeginsel in belastingzaken - dat beoogt de belanghebbende te beschermen tegen een onjuiste en onvolledige belangenafweging vóórdat een belastingbeschikking wordt opgelegd – aanzienlijk te worden ingeperkt. Indien ongeclausuleerd uitstel van betaling wordt verleend tijdens de bezwaarfase lijkt er geen sprake te zijn van een inbreuk op het verdedigingsbeginsel als de belanghebbende niet vooraf is gehoord.      

 

Ook bij de gevolgen van schending van het verdedigingsbeginsel geeft het HvJ een zekere mate van beoordelingsvrijheid aan de nationale rechter. Volgens het HvJ heeft een schending van het verdedigingsbeginsel op zichzelf niet tot gevolg dat het onderliggende besluit moet worden vernietigd. Dit is pas het geval wanneer de procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben. Ingeval van een gebonden belastingbeschikking, waarbij het bestuursorgaan geen beleidsvrijheid toekomt, rijst de vraag of toepassing van bovengenoemde benadelingstoets heeft te resulteren in een integrale vernietiging van het onderliggende besluit. Ondanks dat het arrest van het HvJ niet uitblinkt in duidelijkheid, lijkt dit inderdaad het geval te zijn. Het HvJ overweegt immers: “De nationale rechter, die verplicht is om de volle werking van het Unierecht te waarborgen, kan bij de beoordeling van de gevolgen van een schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder van het recht om te worden gehoord, rekening ermee houden dat een dergelijke schending pas tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit leidt wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop zou kunnen hebben gehad.”

 

Ook een geringe correctie, bijvoorbeeld doordat de inspecteur een cijfer niet correct uit de boekhouding van de belanghebbende heeft verwerkt in de belastingaanslag, kan aldus tot vernietiging van een belastingaanslag leiden indien het verdedigingsbeginsel is geschonden. De vraag of het bestuursorgaan daarna binnen de aanslagtermijn een nieuwe belastingbeschikking kan opleggen, is het HvJ niet gesteld. De Hoge Raad heeft deze vraag onlangs bevestigend beantwoord (HR 11 juli 2014, nr. 13/02765, ECLI:NL:HR:2014:1620).

 

 

 

 

Please reload